La pronuncia n. 18/2021 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato pone termine all’annosa vicenda della proroga, automatica e generalizzata, fino al 2033 delle concessioni demaniali marittime in essere. Non solo. Consente, altresì, ai Comuni di concretizzare le previsioni dei Piani Comunali delle Coste, di cui si sono dotati al fine di valorizzare lo sviluppo turistico-economico dei territori nel rispetto dei valori ambientali e delle bellezze paesaggistiche.
Andiamo con ordine.
E’ evidente che, per superare il conflitto tra il diritto europeo e la normativa italiana sulle concessioni demaniali, sarebbe stata necessaria, da parte del nostro Legislatore, una riforma organica del settore. Era indispensabile una normativa statale che introducesse procedure di gara per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime, prevedendo una disposizione transitoria che consentisse il mantenimento delle concessioni in essere per un periodo ragionevole. Nulla di tutto ciò è accaduto.
Così l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato è stata chiamata ad una pronuncia chiarificatrice sulla proroga delle concessioni. La pronuncia, però, è andata ben oltre.
In primis, l’Adunanza Plenaria ha disapplicato l’estensione delle concessioni al 2033, prevista dalla L.n. 145/2018, ed ha imposto le gare entro due anni. Sia chiaro: la Plenaria non ha concesso due anni invece degli altri quindici previsti dalla legge nazionale, che ha dichiarato non applicabile. Ha stabilito una cosa diversa, e cioè, che entro il 31 dicembre 2023 deve terminare ogni questione: mappature delle aree, concorsi, assegnazioni e potenziali controversie. La statuizione, sul punto, è dirompente: “scaduto il 31 dicembre 2023 tutte le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetti..si precisa sin da ora che eventuali proroghe legislative del termine così individuato dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell’Unione e, pertanto, immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo, doverosamente legittimato a considerare, da quel momento, tamquam non esset le concessioni in essere”. In altre parole, l’eventuale mancata riforma del settore da parte del Legislatore, l’eventuale braccio di ferro sugli indennizzi, gli eventuali scontri giudiziari post assegnazione non varranno quale circostanza giustificatrice di ulteriori proroghe. Il 1 gennaio 2024, senza nuovi assegnatari post gare, quei tratti di spiaggia, chioschi, ristoranti, lidi, spiagge attrezzate, noleggio imbarcazioni torneranno al demanio e non potranno più essere occupate dai precedenti concessionari. La questione, infatti, non riguarda solo stabilimenti balneari, ma tutte le “concessioni demaniali di carattere economico” (quindi che traggono profitto) presenti sul demanio marittimo. Tutte attività economiche che devono essere aperte alla libera concorrenza. In questi termini è possibile recuperare qualche carta utile per salvaguardare la posizione dei concessionari uscenti, che avranno comunque diritto ad un indennizzo (non in via automatica, ma in relazione ai concreti investimenti fatti nella certezza di poter contare su un’autorizzazione). Il sistema di gara da attuare, infatti, secondo la Plenaria, dovrà prendere in esame non solo “la misura dei canoni concessori”, ma anche la capacità tecnica, professionale, finanziaria ed economica, l’esperienza professionale e il know-how acquisito da chi ha già svolto attività analoghe (e, quindi, anche il concessionario uscente), standard qualitativi dei servizi e sostenibilità sociale e ambientale degli investimenti, ferma restando, chiarisce sempre la Plenaria, la necessità di evitare ipotesi di preferenza automatica per i gestori uscenti.
Quanto alle proroghe già rilasciate, l’Adunanza Plenaria indica ai Comuni il percorso da seguire: non occorre l’avvio di procedimenti di autotutela; il provvedimento amministrativo è un semplice atto ricognitivo di proroga di un effetto prodotto automaticamente dalla legge, senza intermediazione del potere amministrativo. Pertanto, se viene meno la legge che interviene sulle specifiche statuizioni di proroga, decadono gli atti amministrativi emanati e, quindi, “l’effetto della proroga deve considerarsi tamquam non esset, come se non si fosse mai prodotto”.
Oltre alla disapplicazione della proroga generalizzata, l’altra questione giuridica, particolarmente interessante, è quella relativa alla possibilità per i Comuni di pubblicare, da subito, bandi per il rilascio di nuove concessioni demaniali. Taluni Enti locali, ma non tutti, erano titubanti in tal senso, in ragione di una disposizione della L.n. 145/2018 che imponeva una sorta di sospensione di nuove concessioni in attesa di una revisione di quelle in essere entro un arco temporale, poi non rispettato (ma questa, ahinoi, non è una novità). Ora, la Plenaria ha chiarito che i Comuni, anche in assenza di un intervento del Legislatore, possono pubblicare i bandi per il rilascio di nuove concessione demaniali, avendo già tutti gli elementi necessari: “anche nell’inerzia del legislatore, l’art. 12 della direttiva 2006/123 e i principi che essa richiama, tenendo anche conto di come essi sono stati più volti declinati dalla giurisprudenza europea e nazionale, già forniscono tutti gli elementi necessari per consentire alle Amministrazioni di bandire gare per il rilascio e il rinnovo delle concessioni demaniali”. I Comuni, quindi, soprattutto quei pochi che sono riusciti a dotarsi di uno strumento di pianificazione come il Piano Coste approvato in via definitiva, tra cui Nardò, potranno ora decidere di attuarne le previsioni, pubblicando i bandi per le aree demaniali, ancora libere, destinate ad insediamenti balneari, di ristorazione, ricettivi e ricreativi.
Avv. Paolo Gaballo
amministrativista